Como funcionam as emendas impositivas na câmara municipal

Emendas impositivas são as emendas individuais de vereadores ao projeto de lei orçamentária que o prefeito é obrigado a executar. O modelo nasceu na União com a Emenda Constitucional 86/2015 (art. 166, §§ 9º a 20, da Constituição) e chega ao município por emenda à Lei Orgânica. Abaixo, como instituir, como executar e o que uma associação precisa para receber o recurso.

O modelo federal replicado

As emendas individuais são aprovadas até um limite calculado sobre a receita corrente líquida (RCL), e metade desse valor vai para ações e serviços públicos de saúde (art. 166, § 9º). A parcela da saúde conta para o mínimo do art. 198, mas não pode pagar pessoal (§ 10). A execução é obrigatória (§ 11) e equitativa, independentemente da autoria (§ 19).

A EC 100/2019 acrescentou a emenda de bancada, até 1% da RCL (§ 12). A EC 105/2019 criou as transferências especiais, as “emendas Pix”, que entram direto no caixa municipal com 70% em despesas de capital e vedação a pessoal e dívida (art. 166-A). A EC 126/2022 elevou o limite federal das individuais para 2% da RCL do exercício anterior.

O STF exige que os estados sigam o parâmetro federal. Na ADI 6.308, julgada em junho de 2022, o Plenário invalidou dispositivos da Constituição de Roraima que fixavam 2% da RCL quando a Constituição Federal previa 1,2%. A emenda de bancada impositiva estadual está suspensa por cautelar na ADI 7.807. Para câmaras municipais, a leitura prudente é replicar apenas as emendas individuais, sem percentuais ou modalidades sem paralelo federal.

Como a câmara institui o instrumento

O caminho é um projeto de emenda à Lei Orgânica, votado em dois turnos por dois terços dos vereadores, seguido de ajuste do regimento interno para fixar prazos, formulários e o fluxo de análise das emendas. O percentual mais usado nas leis orgânicas é 1,2% da RCL prevista no projeto de lei orçamentária, herdado da redação original da EC 86/2015, sempre com metade para a saúde.

Cada emenda deve respeitar o art. 166, § 3º, da Constituição, ou seja, ser compatível com o PPA e a LDO e indicar a fonte pela anulação de outra despesa, excluídas dotações de pessoal, serviço da dívida e transferências constitucionais. O Comunicado SDG nº 28/2025 do TCESP, de 8 de maio de 2025, orienta as câmaras a fazer análise técnica prévia de cada emenda (programas da LOA, limite da RCL, reserva da saúde) e a publicar emendas aprovadas, beneficiários e estágio de execução.

O que muda para a prefeitura

Aprovada a LOA, a execução deixa de ser discricionária. A prefeitura cadastra cada emenda com a codificação do Audesp, abre conta bancária específica, aprova e publica o plano de trabalho e acompanha o percentual executado. A Resolução TCESP nº 17/2025, em vigor desde 1º de janeiro de 2026, detalha os campos que devem estar no portal da transparência em tempo real e proíbe contas intermediárias.

Dois mecanismos protegem o Executivo. O primeiro é o impedimento de ordem técnica (art. 166, § 13), que afasta a obrigação quando a emenda é inviável, por exemplo por falta de projeto básico, licença ambiental ou titularidade do imóvel. O impedimento precisa ser comunicado à câmara, com justificativa, no cronograma que a LDO deve prever (§ 14). Sem comunicação, a não execução vira descumprimento. O segundo é o contingenciamento proporcional (§ 18). Se a reestimativa de receita ameaçar a meta fiscal, as emendas podem ser reduzidas na mesma proporção das demais despesas discricionárias, nunca em proporção maior.

Em julho de 2026 o TCESP publicou o Manual de Emendas Parlamentares Impositivas Municipais, que consolida as orientações sobre todo o ciclo, da proposição à prestação de contas.

Transparência exigida pelo STF

Na ADPF 854, que declarou inconstitucional o “orçamento secreto”, o relator determinou em outubro de 2025 que estados e municípios adotem, a partir do orçamento de 2026, o padrão federal de transparência e rastreabilidade, com autoria, destinação e execução identificadas, comprovado perante o tribunal de contas antes da execução. Em dezembro de 2024 o STF já havia determinado que entidades do terceiro setor executoras de emendas observem procedimentos objetivos de contratação e publiquem na internet os valores recebidos. Em 2025 o Tribunal vedou o repasse a entidades com vínculos familiares com o parlamentar indicador ou seus assessores, como explicado em STF proíbe emendas parlamentares para ONGs com participação de familiares e assessores.

Requisitos para a associação receber

A entidade privada sem fins lucrativos recebe emenda por termo de fomento ou de colaboração regidos pela Lei 13.019/2014 (MROSC). O art. 29 dispensa o chamamento público quando o recurso vem de emenda parlamentar, mas todos os demais requisitos permanecem. A organização precisa comprovar (art. 33, V):

• pelo menos um ano de existência com CNPJ ativo para parcerias com municípios, dois anos com estados e Distrito Federal e três com a União;
• experiência prévia na execução do objeto ou de atividade semelhante;
• instalações, condições materiais e capacidade técnica para cumprir as metas.

Também apresenta certidões de regularidade fiscal e previdenciária, estatuto registrado, ata de eleição da diretoria, relação de dirigentes e comprovante do endereço (art. 34). Do lado da prefeitura, a celebração depende de dotação orçamentária, plano de trabalho aprovado, parecer técnico e parecer jurídico (art. 35). O art. 39 impede a parceria com entidade omissa em prestação de contas anterior, com contas rejeitadas nos últimos cinco anos ou dirigida por membro de Poder da mesma esfera, seu cônjuge ou parente até o segundo grau.

A prestação de contas é feita em até 90 dias após o fim da vigência, ou ao final de cada exercício em parcerias com mais de um ano (art. 69), com relatório de execução do objeto e, quando houver descumprimento de metas, relatório de execução financeira (art. 66). A rejeição das contas leva à tomada de contas especial e fica registrada em plataforma pública.

Quem responde por cada etapa

O vereador responde pela indicação. Emenda dirigida a entidade ligada a parente ou assessor expõe o parlamentar a ação de improbidade e apuração criminal. O prefeito responde pela execução. Não executar sem impedimento formalizado, pagar sem plano de trabalho ou transferir a entidade que não cumpre o art. 33 gera apontamento nas contas anuais e responsabilidade pessoal do ordenador de despesa. A entidade responde pela aplicação e pela prestação de contas, sob pena de devolução dos valores e impedimento de novas parcerias.

Associação pode receber emenda parlamentar?

Pode, desde que seja organização da sociedade civil constituída há pelo menos um ano (emendas municipais), regular com o fisco e a previdência, com experiência no objeto e estrutura para executá-lo, e sem dirigente que seja membro de Poder ou parente até o segundo grau. O chamamento público é dispensado pelo art. 29 da Lei 13.019/2014, mas plano de trabalho, pareceres e prestação de contas continuam obrigatórios.

O prefeito pode deixar de executar uma emenda impositiva?

Somente por impedimento de ordem técnica, comunicado à câmara com justificativa no prazo da LDO, ou por contingenciamento na mesma proporção das demais despesas discricionárias quando a meta fiscal estiver em risco. Fora disso, a não execução é irregularidade nas contas.

A emenda precisa estar na Lei Orgânica?

A previsão apenas na LDO ou na LOA é frágil, porque a impositividade altera a relação entre os Poderes. O TCESP orienta as câmaras a inserir a regra na Lei Orgânica e detalhar o procedimento no regimento interno.

O Gama, Christino e Galkowicz Advogados atua em Direito Administrativo e em consultoria legislativa para câmaras, prefeituras e entidades do terceiro setor, inclusive na redação de emendas à Lei Orgânica e na defesa em processos de contas. Veja também: STF determina que emendas de vereadores adotem o modelo federal de transparência a partir de 2026.

FONTE: Constituição Federal, art. 166 e 166-A; Lei 13.019/2014; TCESP, Manual de Emendas Parlamentares Impositivas Municipais; TCESP, Comunicado SDG 28/2025