Responsabilidade civil do Estado e indenização por dano da prefeitura

Quem sofre um dano causado pela prefeitura, pelo Estado ou por uma autarquia tem direito a indenização com base no art. 37, § 6º, da Constituição. A regra vale para o buraco na via que danifica o carro, a obra pública que racha o imóvel vizinho, o erro em hospital municipal, a prisão indevida e o ato abusivo de um servidor. Este guia explica quando o ente responde, contra quem a ação é proposta, o que precisa ser provado, o prazo de 5 anos e como a prefeitura ou a autarquia se defende e cobra o agente responsável.

Quando o Estado deve indenizar

O art. 37, § 6º, da Constituição determina que “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

A responsabilidade do ente é objetiva. A vítima demonstra a conduta de um agente público, o dano e a ligação entre os dois. Ela não precisa provar que o servidor agiu com descuido ou má intenção. É a teoria do risco administrativo, confirmada pelo STF no RE 841.526, que afasta a teoria do risco integral.

Alcança União, Estados, municípios, autarquias, fundações públicas e também empresas privadas que prestam serviço público, como concessionárias de transporte e de energia. Servidor efetivo, comissionado, médico plantonista, policial e prefeito são agentes públicos para esse fim.

Omissão e o dever de agir

Muitos danos decorrem do que a administração deixou de fazer. Ausência de sinalização, bueiro sem tampa, falta de manutenção em ponte, hospital sem leito, aluno ferido na escola. Nesses casos, o STF fixou no Tema 592 (RE 841.526, julgado em 30 de março de 2016) que a omissão gera responsabilidade quando o poder público tinha o dever legal e a efetiva possibilidade de agir para impedir o resultado. A tese do caso concreto foi que, “em caso de inobservância do seu dever específico de proteção previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, o Estado é responsável pela morte do detento”.

Para o particular, isso significa reunir prova de que o problema era conhecido ou deveria ser, por exemplo protocolos anteriores, reclamações registradas e fotos com data. Para o ente, a defesa passa por demonstrar que o fato escapava ao que era exigível, seja por imprevisibilidade, seja por ausência de meios razoáveis.

Contra quem propor a ação

A ação é proposta contra a pessoa jurídica, e não contra o servidor que praticou o ato. O STF fixou no Tema 940 (RE 1.027.633, julgado em 14 de agosto de 2019) que “a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

Na prática, o réu é o município, o Estado, a autarquia ou a concessionária. Uma ação dirigida diretamente ao médico, ao guarda ou ao prefeito será extinta por ilegitimidade passiva. O agente só responde depois, na ação regressiva movida pelo ente, e apenas se tiver agido com dolo ou culpa.

O que provar e as excludentes

Três elementos sustentam o pedido de indenização:

• Conduta atribuível a agente público no exercício da função ou a serviço público prestado por particular;
• Dano material (orçamentos, notas fiscais, laudos) ou moral (sofrimento relevante, morte, lesão, prisão indevida, exposição pública);
• Nexo causal entre a conduta e o dano, demonstrado com boletim de ocorrência, fotos, testemunhas, prontuário, perícia e protocolos administrativos.

O ente afasta ou reduz a responsabilidade quando prova culpa exclusiva da vítima (o motorista que ignorou a interdição sinalizada), fato de terceiro ou força maior (chuva em volume inédito para a região). A culpa concorrente da vítima não elimina o dever de indenizar, mas reduz o valor.

Prazo, juizado e pagamento

A pretensão contra a Fazenda prescreve em 5 anos contados do ato ou fato (Decreto 20.910/1932, art. 1º). O STJ, no Tema 553 (REsp 1.251.993/PR), decidiu que esse prazo prevalece sobre os 3 anos do Código Civil nas ações indenizatórias contra o poder público.

Causas de até 60 salários mínimos contra Estados, municípios e suas autarquias, fundações e empresas públicas tramitam no Juizado Especial da Fazenda Pública (Lei 12.153/2009, art. 2º), com competência absoluta onde o juizado estiver instalado (art. 2º, § 4º). Podem ser autores pessoas físicas, microempresas e empresas de pequeno porte (art. 5º, I). Empresas maiores e pedidos acima desse valor seguem para a vara comum ou para a vara da Fazenda Pública.

Depois do trânsito em julgado, o pagamento segue o regime do art. 100 da Constituição. Valores definidos em lei como de pequeno valor são pagos por requisição de pequeno valor, a RPV, em até 60 dias nos juizados (Lei 12.153/2009, art. 13, I). Acima do limite fixado pelo ente, o crédito entra na fila de precatórios, cujo piso constitucional é o valor do maior benefício do regime geral de previdência (art. 100, § 4º). Muitos municípios fixam o próprio teto de RPV por lei local, o que deve ser checado antes de estimar o tempo de recebimento.

Do lado do ente público

Para a prefeitura, a câmara ou a autarquia, a ação indenizatória é um passivo que aparece nas contas e pode gerar questionamento do Tribunal de Contas quando o dano decorre de falha evitável ou quando o ente paga e deixa de cobrar o agente. Quatro frentes de trabalho da procuradoria:

1. Defesa técnica. Contestar nexo causal e dano, apurar excludentes, impugnar valores inflados e verificar a prescrição. Em obras terceirizadas, chamar a contratada ao processo e examinar as cláusulas de responsabilidade do contrato.
2. Regresso. Após a condenação, instaurar apuração administrativa e ajuizar ação regressiva contra o agente que agiu com dolo ou culpa, nos termos do próprio art. 37, § 6º. A omissão em cobrar pode ser lida pelo controle externo como dano ao erário.
3. Seguro e contratos. Exigir seguro de responsabilidade civil e garantias em contratos de obra e de serviço, com previsão expressa de que a contratada responde pelos danos a terceiros.
4. Prevenção. Registrar reclamações da população e responder com ordem de serviço datada, manter rotina de vistoria de vias, escolas e unidades de saúde, e documentar cada intervenção. Esse registro é a principal prova de que o ente agiu dentro do que era exigível.

Preciso provar culpa do servidor?

Não. Contra o ente público a responsabilidade é objetiva (art. 37, § 6º, CF). Basta demonstrar conduta, dano e nexo causal. A culpa só importa na ação regressiva do ente contra o agente.

Empresa pode pedir indenização à prefeitura?

Sim. Pessoa jurídica que sofre dano por obra pública, interdição indevida ou ato de servidor tem o mesmo direito. Microempresas e empresas de pequeno porte podem usar o juizado da Fazenda Pública até 60 salários mínimos (Lei 12.153/2009, art. 5º, I). As demais ajuízam na vara comum.

Quanto tempo leva para receber?

Depende do valor e do ente. Abaixo do teto de RPV, o pagamento ocorre em até 60 dias após a requisição no juizado. Acima, o crédito entra na ordem cronológica de precatórios do ente devedor (art. 100, CF), cujo prazo varia conforme o estoque de cada município ou Estado.

O Gama, Christino e Galkowicz Advogados atua em Direito Administrativo para particulares e empresas que buscam indenização do poder público e para prefeituras, câmaras e autarquias na defesa dessas ações e no regresso contra agentes. Veja também: prefeitura responde por danos provocados por obra pública terceirizada.

FONTES: Constituição Federal, arts. 37, § 6º, e 100 · STF, Tema 592 (RE 841.526) · STF, Tema 940 (RE 1.027.633) · Decreto 20.910/1932 · Lei 12.153/2009