Ação de improbidade administrativa para prefeitos e vereadores

Uma ação de improbidade administrativa é, para quem ocupa cargo eletivo, o processo com maior potencial de encerrar uma carreira pública. A condenação pode suspender direitos políticos por até 14 anos (art. 12, I, da Lei 8.429/1992) e, em certos casos, gerar inelegibilidade pela Lei da Ficha Limpa. Desde a Lei 14.230/2021, porém, a improbidade exige dolo. Erro, má gestão ou divergência de interpretação não bastam. Este guia explica o que a lei exige hoje, quais são as sanções, como o processo corre e o que um prefeito ou vereador deve fazer ao ser citado.

O que é improbidade hoje

Improbidade administrativa é a conduta dolosa do agente público que se enquadra em enriquecimento ilícito (art. 9º), lesão ao erário (art. 10) ou violação a princípios da administração (art. 11), os três grupos da Lei 8.429/1992. A Lei 14.230/2021 reescreveu o art. 1º para deixar isso explícito: “consideram-se atos de improbidade administrativa as condutas dolosas tipificadas nos arts. 9º, 10 e 11” (art. 1º, § 1º), e dolo é “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito”, “não bastando a voluntariedade do agente” (art. 1º, § 2º).

Duas consequências diretas para gestores municipais:

• “O mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade” (art. 1º, § 3º).
• Não é improbidade a ação ou omissão “decorrente de divergência interpretativa da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada” (art. 1º, § 8º).

A modalidade culposa do art. 10, que por três décadas alcançou prefeitos por falhas de gestão sem qualquer proveito pessoal, foi revogada. O STF, no Tema 1.199 (ARE 843.989, julgado em agosto de 2022), fixou que a exigência de dolo vale para os três artigos e se aplica aos processos sem trânsito em julgado; não reabre, porém, condenações definitivas nem execuções em curso.

O art. 11 virou lista fechada

Antes de 2021, o art. 11 punia “qualquer ação ou omissão” contrária aos princípios da administração, com uma lista meramente exemplificativa. Era a porta de entrada da maioria das ações contra vereadores e prefeitos por atos sem dano nem enriquecimento. A nova redação limita a improbidade por violação a princípios a condutas específicas, como revelar segredo funcional para beneficiar terceiros, negar publicidade a atos oficiais, frustrar o caráter concorrencial de concurso ou licitação para obter benefício, deixar de prestar contas para ocultar irregularidades, entre outras hipóteses expressas. Fora da lista, não há improbidade, ainda que possa haver ilegalidade a ser corrigida por outras vias.

Sanções por tipo de ato

As penas do art. 12 podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, conforme a gravidade:

• Enriquecimento ilícito (art. 9º): perda dos bens acrescidos, perda da função, suspensão dos direitos políticos por até 14 anos, multa equivalente ao acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público por até 14 anos.
• Lesão ao erário (art. 10): ressarcimento integral, perda da função, suspensão dos direitos políticos por até 12 anos, multa equivalente ao dano e proibição de contratar por até 12 anos.
• Violação a princípios (art. 11): multa de até 24 vezes a remuneração do agente e proibição de contratar por até 4 anos. Não há mais perda de função nem suspensão de direitos políticos nesse grupo.

A sentença precisa indicar “de modo preciso” os fundamentos de cada elemento do tipo, “que não podem ser presumidos”, e considerar “os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo” (art. 17-C, I e III). Uma condenação genérica, que não demonstre o dolo fato por fato, é nula.

Reflexo eleitoral na Lei da Ficha Limpa

A condenação por improbidade só gera inelegibilidade quando, cumulativamente, houver suspensão de direitos políticos, decisão colegiada ou transitada em julgado, e ato doloso que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito (LC 64/1990, art. 1º, I, “l”). A Lei Complementar 219/2025 passou a exigir que os dois requisitos constem expressamente da parte dispositiva da decisão. O prazo de inelegibilidade é de 8 anos após o cumprimento da pena. Uma condenação isolada por violação a princípios (art. 11) não torna o agente inelegível por essa alínea.

Como o processo corre

A ação segue o procedimento comum do CPC, com as adaptações do art. 17 da lei:

1. Inquérito civil. O Ministério Público tem 365 dias, prorrogáveis uma vez, para concluí-lo (art. 23, § 2º). A instauração suspende a prescrição por no máximo 180 dias (art. 23, § 1º).
2. Citação e contestação. A antiga “defesa prévia” foi extinta; o réu é citado para contestar em 30 dias. Da decisão que rejeitar as preliminares cabe agravo de instrumento (art. 17, § 9º-A).
3. Decisão de tipificação. Após a réplica, o juiz indica “com precisão” o tipo imputado, vedado modificar o fato principal ou a capitulação apresentada pelo autor (art. 17, § 10-C), e apenas um tipo por ato (art. 17, § 10-D).
4. Instrução e sentença, com os requisitos do art. 17-C.
5. Conversão em ação civil pública. Se houver irregularidade sem os requisitos da improbidade, o juiz pode converter a ação (art. 17, § 16), o que retira as sanções pessoais do horizonte.

Sobre quem pode propor a ação, a Lei 14.230/2021 tentou concentrar a legitimidade no Ministério Público, mas o STF, nas ADIs 7.042 e 7.043 (2022), restabeleceu a legitimidade concorrente do ente público lesado. Na prática, prefeitura, câmara e MP podem ajuizar.

Acordo de não persecução cível

O art. 17-B autoriza o Ministério Público a celebrar acordo com o investigado ou réu em qualquer fase, do inquérito à execução da sentença (art. 17-B, § 4º). Exige, no mínimo, o ressarcimento integral do dano e a reversão da vantagem indevida, além da oitiva do ente lesado e homologação judicial. O Tribunal de Contas competente é ouvido sobre o valor do dano em até 90 dias (art. 17-B, § 3º). Para o gestor, o acordo pode significar trocar anos de processo e o risco de suspensão de direitos políticos por obrigações negociadas; para o município, recuperar o dano sem esperar o trânsito em julgado.

Prescrição de 8 anos e prazo intercorrente

A pretensão sancionadora prescreve em 8 anos contados do fato ou, nas infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (art. 23). O prazo é interrompido pelo ajuizamento da ação, pela sentença condenatória e pelos acórdãos que a confirmem (art. 23, § 4º); após cada interrupção, recomeça a correr pela metade (4 anos), e o juiz deve reconhecer a prescrição intercorrente de ofício (art. 23, §§ 5º e 8º). O STF, no Tema 1.199, decidiu que esse regime não retroage. Os novos marcos contam da publicação da Lei 14.230/2021. O ressarcimento do dano doloso ao erário continua imprescritível (STF, Tema 897).

Tribunal de Contas e outras esferas

A ação de improbidade independe da aprovação ou rejeição das contas pelo Tribunal de Contas (art. 21, II), mas a relação entre as esferas ficou mais próxima com a reforma. Os atos dos órgãos de controle “serão considerados pelo juiz quando tiverem servido de fundamento para a conduta do agente” (art. 21, § 1º); provas e decisões do TCE entram na formação da convicção do juiz (art. 21, § 2º); a absolvição criminal pelos mesmos fatos, confirmada em decisão colegiada, impede o trâmite da ação (art. 21, § 4º); e sanções aplicadas em outras esferas devem ser compensadas (art. 21, § 5º). Um parecer do TCE ou uma orientação do controle interno que o gestor tenha seguido é, por isso, prova central de ausência de dolo. Sobre o papel do Tribunal de Contas na condenação direta de prefeitos, veja a decisão do STF no Tema 1.287.

Prefeito responde por ato de secretário?

Só se houver dolo próprio. A lei exige a demonstração da vontade consciente do agente em cada conduta (art. 1º, § 2º; art. 17-C, I). A responsabilidade pelo cargo, sem participação dolosa no ato, não configura improbidade (art. 1º, § 3º).

Vereador pode ser réu em ação de improbidade?

Sim. Vereadores são agentes públicos para os fins da lei (art. 2º), e respondem por atos praticados no mandato, como participação em fraude a licitação da câmara ou uso indevido de verba de gabinete. As hipóteses do art. 11, porém, são agora taxativas e sem suspensão de direitos políticos.

A ação pode ser proposta depois do fim do mandato?

Pode, dentro dos 8 anos contados do fato (art. 23). A antiga regra que contava 5 anos do término do mandato foi revogada.

O Gama, Christino e Galkowicz Advogados atua em Direito Administrativo para prefeituras, câmaras municipais, agentes políticos e servidores, inclusive em processos de contas e em ações de improbidade administrativa. Veja também: Resolução TCESP 17/2025 e a transparência das emendas parlamentares.

FONTES: Lei 8.429/1992 (com a redação da Lei 14.230/2021) · STF, Tema 1.199 (ARE 843.989) · LC 64/1990, art. 1º, I, “l”