Pesquisa de preços na Lei 14.133 para prefeituras e empresas

A pesquisa de preços define o valor estimado da contratação e, por consequência, o teto que a Administração aceita pagar. A Lei 14.133/2021 trata do tema no art. 23 e exige valor “compatível com os valores praticados pelo mercado”, considerados os bancos de dados públicos, as quantidades e as peculiaridades do local de execução. Uma estimativa mal feita gera sobrepreço, licitação deserta ou proposta inexequível, e é ponto recorrente nas fiscalizações de TCU e TCESP. Este guia explica como o órgão deve montar a pesquisa e como a empresa deve responder a uma cotação ou contestar um edital com estimativa abaixo do mercado.

Os cinco parâmetros do art. 23

Para bens e serviços em geral, o § 1º do art. 23 lista cinco fontes, que podem ser usadas “de forma combinada ou não”:

• I – composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item no painel de preços ou no banco de preços em saúde do PNCP;
• II – contratações similares de outros órgãos, em execução ou concluídas no período de 1 ano anterior à pesquisa, inclusive atas de registro de preços, com atualização por índice;
• III – pesquisa publicada em mídia especializada, tabela de referência do Executivo federal ou sites especializados ou de domínio amplo, “desde que contenham a data e hora de acesso”;
• IV – pesquisa direta com no mínimo 3 fornecedores, mediante solicitação formal, com justificativa da escolha e orçamentos obtidos há no máximo 6 meses da divulgação do edital;
• V – base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

No âmbito federal, o regulamento é a IN SEGES/ME 65/2021. Municípios e Estados podem editar norma própria e, se não o fizerem, costumam adotar a IN federal por referência. Ela é obrigatória para eles sempre que a contratação usar recursos de transferência voluntária da União (IN 65, art. 1º, § 2º).

Prioridade, método e validade das cotações

A IN 65/2021 impõe uma ordem de preferência. Os parâmetros I e II (painel de preços e contratações públicas similares) devem ser priorizados, e a impossibilidade de usá-los precisa ser justificada nos autos (art. 5º, § 1º). O TCU segue a mesma linha e trata a cotação direta com fornecedores como recurso de última instância, a ser usado quando não houver preços públicos disponíveis, com a estimativa baseada em uma “cesta de preços” de fontes diversas (Acórdão 1.875/2021-Plenário).

Definido o conjunto de preços, o valor estimado sai da média, mediana ou menor valor, desde que o cálculo incida sobre três ou mais preços e sejam desconsiderados os valores “inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados” (IN 65, art. 6º). A exclusão de um preço exige critério fundamentado e descrito no processo (art. 6º, § 3º). Menos de três preços só se admite excepcionalmente, com justificativa do gestor e aprovação da autoridade competente (art. 6º, § 5º). Quando a pesquisa se apoiar apenas no painel de preços, o valor não pode superar a mediana do item (art. 6º, § 6º).

Os prazos de validade importam. Pesquisas em mídia e sites e orçamentos de fornecedores valem por 6 meses antes da divulgação do edital; notas fiscais e contratações similares, por 1 ano. Um orçamento vencido só pode ser aproveitado com justificativa e atualização por índice (art. 5º, § 3º).

A pesquisa deve ser formalizada em documento com objeto, responsável, fontes, série de preços, método, justificativas para exclusões e memória de cálculo (IN 65, art. 3º). O TCU decidiu que a estimativa deve considerar valores à vista mesmo quando o pagamento será parcelado, para não embutir encargos financeiros no preço. O tema está tratado em TCU decide que pesquisa de preços deve considerar valores à vista.

Obras, sigilo e contratação direta

Para obras e serviços de engenharia, o § 2º do art. 23 fixa uma ordem obrigatória de parâmetros. Primeiro vêm os custos unitários iguais ou inferiores à mediana do Sicro (infraestrutura de transportes) ou do Sinapi (demais obras), acrescidos de BDI e encargos sociais; depois mídia especializada e tabelas de referência; em seguida contratações similares do último ano; por fim, a base de notas fiscais. Municípios e Estados podem usar outro sistema de custos próprio, desde que a contratação não envolva recursos da União (art. 23, § 3º).

O orçamento pode ser sigiloso, desde que justificado, sem prejuízo da divulgação dos quantitativos e demais informações necessárias à proposta. O sigilo nunca vale contra os órgãos de controle interno e externo, e na licitação por maior desconto o preço estimado ou máximo aceitável deve constar do edital (art. 24 e parágrafo único).

Na dispensa e na inexigibilidade, quando não for possível estimar o valor pelos parâmetros comuns, o próprio contratado deve comprovar que seus preços correspondem aos praticados em contratações semelhantes, com notas fiscais emitidas para outros contratantes no último ano “ou por outro meio idôneo” (art. 23, § 4º). A IN 65 veda a inexigibilidade quando a justificativa de preços revelar que há competição possível (art. 7º, § 3º).

Sobrepreço, superfaturamento e responsabilização

A lei separa os dois conceitos. Sobrepreço é o preço orçado ou contratado “em valor expressivamente superior aos preços referenciais de mercado”, de um item isolado ou do valor global, conforme o regime de execução (art. 6º, LVI). Superfaturamento é o dano efetivo ao patrimônio público, caracterizado, entre outras situações, por medição de quantidades superiores às executadas, deficiência de execução que reduza qualidade ou vida útil, alterações de orçamento que desequilibrem o contrato em favor do contratado, pagamentos antecipados ou reajuste irregular (art. 6º, LVII). O sobrepreço nasce na pesquisa de preços; o superfaturamento nasce na execução, mas uma estimativa inflada é o caminho mais curto para ele.

O TCESP examina a pesquisa de preços ao julgar o processo licitatório e costuma apontar cotações apenas com fornecedores, orçamentos sem data ou identificação e exclusão de preços sem critério. Essas falhas podem gerar determinações, multa ao responsável e, havendo dano, imputação de débito. Já a ação de improbidade exige dolo desde a Lei 14.230/2021, e o erro de método sem intenção de favorecer alguém fica fora dela. Explicamos os requisitos atuais no guia sobre ação de improbidade contra prefeitos e vereadores.

O que a empresa deve saber

A cotação enviada a um órgão público compõe a série de preços que fixará o teto do certame, fica nos autos e pode ser comparada depois com a proposta da licitação. A IN 65 exige da proposta formal descrição do objeto, valor unitário e total, CNPJ, endereços e telefone, data de emissão e nome do responsável (art. 5º, § 2º, II). Cotação sem condições comerciais claras (prazo, frete, forma de pagamento) tende a ser descartada como inconsistente.

Quando o edital sai com estimativa abaixo do mercado, a empresa tem instrumento próprio. “Qualquer pessoa” pode impugnar o edital “por irregularidade na aplicação desta Lei” ou pedir esclarecimento, com protocolo até 3 dias úteis antes da abertura do certame, e a Administração responde em até 3 dias úteis, limitada ao último dia útil anterior à abertura (art. 164 e parágrafo único). A impugnação deve apontar objetivamente o defeito da pesquisa, por exemplo orçamentos vencidos, ausência de consulta ao PNCP ou cálculo com apenas dois preços. Se o orçamento for sigiloso, o pedido de esclarecimento sobre quantitativos e condições do objeto é o caminho para conferir a viabilidade da proposta.

A IN SEGES/ME 65/2021 obriga o município?

Diretamente, apenas quando a contratação usa recursos de transferência voluntária da União (IN 65, art. 1º, § 2º). Nos demais casos o município segue o art. 23 da Lei 14.133 e o próprio regulamento, mas os tribunais de contas usam a IN e a jurisprudência do TCU como parâmetro de razoabilidade da pesquisa.

Cotação com fornecedores basta para estimar o preço?

Como fonte exclusiva, dificilmente. O art. 23, § 1º, IV, admite a pesquisa direta com no mínimo três fornecedores, mas a IN 65 manda priorizar painel de preços e contratações públicas, e o TCU considera a cotação direta um recurso de última instância. Se for a única fonte disponível, a justificativa precisa constar dos autos.

O Gama, Christino e Galkowicz Advogados atua em Direito Administrativo para prefeituras, câmaras e autarquias na estruturação de licitações e na defesa perante os tribunais de contas, e assessora empresas na relação com o setor público, inclusive em impugnações de edital e cotações para órgãos públicos.

FONTE: Lei 14.133/2021, arts. 6º, 23, 24 e 164; IN SEGES/ME 65/2021; TCU, Licitações e Contratos, pesquisa de preços